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如何深入落实入额领导干部要带头办案
2020-08-24 

  编者按 张军检察长强调“领导干部要带头办案”,通过办理疑难、复杂、有影响性案件,总结办案经验,发现深层次问题,预防、解决检察管理、司法办案中的问题,带动整个队伍提升能力水平。最高检印发《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》,对领导干部办案作出了具体规定。检察机关入额领导干部带头办案如何深入落实?直接办案应重点把握哪些方面要求?本期“检察理论三人谈”邀请三位专家学者集中探讨,敬请关注。

 

  “检察理论三人谈”研讨嘉宾:

  万毅 四川大学法学院教授

  陈磊 最高人民检察院检察理论研究所副研究员、法学博士

  曹坚 上海市静安区人民检察院副检察长、全国检察业务

  

    专家主持人:

  龚云飞 检察日报理论部编辑

 

 

  入额领导干部要独立办案、独立定案、独立负责

 

  “所谓入额领导干部直接办案机制,突出强调的是检察机关领导干部应当独立办案。以此彰显所谓‘办案者定案、定案者负责’的权责一致原则。”

 

 

 

 

  万毅

 

  当前,我国检察机关正在深化、落实员额制改革精神,积极构建检察机关入额领导干部直接办案机制。从法理上讲,检察机关作为司法机关,其各级入额领导干部既已入额,自然就应当承担起作为一名员额检察官应当承担的办案任务,份属应当,无可厚非。

  但检察机关的领导干部入额后,一身兼两任,既是员额检察官,又是本级检察机关的管理者,既要作为员额检察官完成一定的办案任务,又要作为管理者履行对机关行政事务和检察业务的指挥、监督职责。在时间和精力分配上,若过分强调前者,势必影响其作为机关管理者之职责履行,进而妨碍检察一体制之运行;若过分突出后者,又难免背离检察官员额制改革之初衷,在检察机关内部形成一批无需办案的特殊检察官群体,可能瓦解检察机关的士气,造成检察职能的消减。因此,构建检察机关入额领导干部直接办案机制,正是为了合理平衡这两个角色之间的关系,这也是构建入额领导干部直接办案机制的基本出发点之一。

  构建检察机关入额领导干部直接办案机制应当注意以下几点:

  第一,所谓入额领导干部直接办案机制,突出强调的是检察机关领导干部应当独立办案。检察官员额制改革,本是检察官办案责任制改革之一环,其在价值层面上所倡导的,实乃员额检察官独立办案、独立定案、独立负责,以此彰显所谓“办案者定案、定案者负责”的权责一致原则。检察机关入额领导干部直接办案机制,本身属于员额制改革的深化和落实,因而,其在价值层面上所强调的,其实并非入额领导干部的具体办案方式问题(究竟是“直接办案”还是“间接办案”),而是要构建入额领导干部的办案责任制,即入额领导干部应当遵行普通员额制检察官的办案责任制模式,独立办案、独立定案、独立负责,禁止检察机关的领导干部入额后不办案、委托办案或挂名办案的情况存在。

  当然,突出和强调检察机关的领导干部应当独立办案,并不否定入额的领导干部可以参加员额检察官办案组,或者为入额领导干部独任办案配备检察官助理。但为避免入额领导干部在检察官办案组挂名办案,或委托办案,制度设计上应当注意:首先,入额领导干部加入员额检察官办案组的,按照检察机关内部的职级和指挥序列,其自然应当担当该办案组组长,履行组长职责,自不待言。但考虑到入额领导干部本身已经身为本级检察机关的管理者,若再兼任检察官办案组组长,恐造成检察机关内部指挥层级紊乱,并分散入额领导干部的精力,因此,笔者并不建议入额领导干部参加检察官办案组,而是以独任制检察官的名义办案为宜。其次,当入额领导干部以独任制形式办案时,应当为其配备检察官助理以为辅助,但要考虑实务中入额领导干部的实际办案量和需求,为防止入额领导干部挂名办案、委托助理办案等情况,所有带有法律处分性质的决定和命令,皆应由入额领导干部以自己名义作出、亲力亲为自负其责。

  第二,入额领导干部直接办案,应当注重所办业务类型的全面性、重质不重量。检察机关入额领导干部,为检察机关的管理者,对全院检察业务负有指挥、监督之责,故理应精通各项检察业务办理。因此,入额领导干部直接办案,不宜固定其办案岗位和所办案件类型,而应当鼓励其轮替办理刑检、民事、行政、公益诉讼等各类案件,以培养其全面之检察业务能力。

  当前,我国检察机关内设机构改革已经基本完成,“四大检察”“十大业务”正全面协调充分发展。在此背景之下,身为检察机关首长的入额领导干部则应当寻求检察业务之全面发展,即便是刑检、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等各个业务条线的分管领导,也应当突出自身专业背景和个人专长的同时寻求错位发展,主动在分管业务领域之外办理其他领域的检察业务,尤其是那些重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。唯有如此,方能通过长期办案培养入额领导干部的全面业务能力,提升其对全院检察业务工作的领导、指挥能力。为此,在入额领导干部的分案机制上,可以考虑轮分制与指定分案制相结合。对于入额领导干部的办案量考核,应当坚持重质不重量的原则,强调实际工作量,而非案件之数量,区分案件类型和审级,切忌搞一刀切。

  第三,构建与入额领导干部直接办案相协调的办案机制。在常规办案流程中,检察首长(包括检察长与分管副检察长)与承办检察官之间基于检察一体制而构成了一种指挥、监督制约机制,对于承办检察官的违法办案行为或办案错误,检察首长可以通过指挥监督职权予以制约、纠正。在检察官办案责任制改革的大背景下,放权成为改革的主流话语,员额检察官独立办案和定案的权限得以扩大,办案的风险亦相应增大,坚持和完善必要的办案权力运行监督和制约机制,也成为题中应有之义,正所谓“越是放权、越要加强监督”。但是,在入额领导干部直接办案的背景下,由于监督者与被监督者的身份合一,检察机关内部基于检察一体制而构建的常规指挥、监督机制可能面临失效,对于入额领导干部直接办理的案件,再按照常规办案流程,层报各部主任以及分管副检察长审批,有徒具形式之弊。因而,对于入额领导干部直接办理的案件,在办案流程上需要重新加以设计:凡是需要层报上级审批的案件,若由副检察长直接办理的,则报检察长审批;而对于检察长直接办理的案件,则由检察长自行审批,当然责任亦需自负。

  

  

完善机制重点解决“案”“选”“办”等关键问题

 

  “入额领导干部直接办案,在案件类型上理应与普通检察官办理案件有所区别,重在‘大要难新’而非‘小简易普’案件,实现入额领导通过一线办案提升司法管理能力、业务指导水平的制度目标。”

  

 

  

陈磊

 

  入额领导干部直接办案,是本轮司法责任制改革的一项重点任务。检察机关是政治性极强的业务机关,也是业务性极强的政治机关。入额领导干部直接办案是对领导干部“政治过硬、能力过硬”的具体落实要求,是“深入一线”提升指挥作战能力的科学管理要求,更是员额制改革、入额必办案的司法责任。入额领导干部身具司法官和管理者双重身份,行政事务对办案时间不免有所挤压,加之个别领导干部思想上不够重视、长期脱离办案一线业务生疏、能力不足,实践中一定程度上存在着办凑数案、办挂名案、畏惧办案、没有时间办案的倾向和问题,需要完善相应机制,将入额领导干部直接办案纳入规范化、制度化的轨道,切实发挥入额领导干部在司法办案中的带头、示范和引领作用,通过直接办案提升领导、指导办案水平。

  一是解决“案”的问题,建立案件类型甄别机制。入额领导干部直接办案,在案件类型上理应与普通检察官办理案件有所区别,重在“大要难新”而非“小简易普”案件,如此才能发挥入额领导干部本身就是从优秀司法官中选任出来的办案资源优势,实现入额领导干部通过一线办案提升司法管理能力、业务指导水平的制度目标。最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》(2019)、最高人民法院《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》(2017),都明确规定入额领导干部应当主要或者优先办理重大疑难复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件。在案件类型上进行区分,为避免入额领导干部选择性地办简案、敷衍应付办案设置了第一道关卡。

  两高相关意见对何为重大疑难复杂敏感案件、新类型案件和指导意义案件并未明确作出规定。第二道关卡就需要明确“大要难新”等案件的具体认定标准,要从本地、本院实际情况出发,根据案件类型加以设定。比如民事案件可以从涉案标的、涉及层面等方面,刑事案件可以从罪名、刑期、涉案人数、涉案金额等方面来判定“重大性”;行政案件可以从案件处理结果对社会公众及有关部门的影响程度、舆论关注度、事实认定及法律适用争议大小等方面来判定“复杂敏感性”“疑难性”;公益诉讼案件可以从案件范围来判定是否属于“新类型”。

  二是解决“选”的问题,建立分案和量化机制。入额领导干部直接办案以“大要难新”等案件为主、以普通案件为辅,在分案机制上也应与普通检察官“随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制”有所区别,以“指定分案为主、随机分案为辅”。“大要难新”等案件采取指定分案方式,普通案件采取随机分案方式。具体而言,当案件管理部门和承办检察官发现案件符合“大要难新”等案件标准的,应提请检察长决定或检委会讨论是否交由入额领导干部办理。原则上根据不同领导分管的业务范畴在入额领导干部之间指定分配,因业务属性导致“大要难新”案件数量不均的,可跨业务领域在入额领导干部之间进行调配。上级交办、特别重大、疑难、复杂的案件,应考虑由检察长亲自办理。

  如何设定入额领导干部直接办案的办案任务?实践中有定量制和定比制两种做法。定量制是按照不同层级和职务明确具体办案数量,定比制是以普通员额检察官平均办案数量为基准,按比例设定入额领导干部办案的最低数量要求。由于不同层级、不同区域、不同业务部门办案数量均有不同,定量制较为僵化,定比制能够根据客观实际和形势变化进行动态调整,以普通员额检察官的办案数量为参照更具合理性。中办印发的《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》(2017)采取的就是定比制:基层检察院检察长办案量应当不低于本院检察官平均办案量的5%,其他院领导办案量应当不低于分管部门检察官平均办案量的30%;市地级检察院检察长办案量应当不低于本院检察官平均办案量的5%,其他院领导办案量应当不低于分管部门检察官平均办案量的20%。

  三是解决“办”的问题,建立直接办案认定机制。为防止入额领导干部办“挂名案”,以“听取汇报、书面审查、审批案件”等方式代替办案,应对直接办案进行界定,对直接办案和指导办案作出区分。“四大检察”“十大业务”都可以细分为许多具体职能,“检察办案”如何界定一直存在分歧和争议。然而万变不离其宗,从司法规律出发,无论承办何种业务、履行何种职能,直接办案都离不开对案件必不可少的关键环节在亲历基础上的独立判断。据此,可以考虑采取直接办案认定的清单制。根据不同业务类型,梳理出各类案件的关键环节。比如,审查逮捕、审查起诉是否阅卷,是否讯问犯罪嫌疑人、询问关键证人和被害人;提起公诉是否出庭,出庭时是否在法庭调查和法庭辩论阶段针对重要问题发表意见;诉讼监督案件是否阅卷、是否调查核实主要证据;等等。如果关键环节没有躬身亲为,就不能认定为直接办案。

  四是解决“忙”的问题,建立辅助和保障机制。针对入额领导干部“司法官”“管理者”双重身份导致的管理与办案时间上的冲突和矛盾,有必要从这两个方面着手强化对入额领导干部直接办案的保障。就行政事务而言,可以考虑在院领导层面设立行政事务官;也可以考虑建立“行政履职AB角”机制,在入额领导干部之间进行管理上的相互配合以支持对方的办案时间;从长远来看,甚至可以考虑借鉴德国等域外司法经验,将部分内部司法管理职能交由司法官会议行使。就办案而言,可以考虑由检法两家协调,每月集中、固定出一段连续的时间作为入额领导干部办案时间,将行政事务和司法事务在时间上错开,以提高办案效率。此外,还要正视入额领导干部双重身份的客观现实,除了与普通员额检察官一样配齐检察官助理外,还要在办案的事务性工作方面对其减负。

  五是解决“愿”的问题,建立有效激励和监督机制。既然入额领导干部直接办案是硬性要求,在员额选任时就要重点考察领导干部是否具备直接办案的能力,这是司法职业化建设的要求,对一线的优秀司法官也是一种激励。入额领导干部以办“大要难新”案为主,更要从质的方面完善对入额领导干部办案的业绩考评机制,设计科学合理的考评指标和权重系数。入额领导干部办案能力突出、表现优异,特别是办理有影响的案件“三个效果”好、社会满意度高的,在职务职级晋升时应予优先考虑,激励入额领导干部真办案、办“硬案”。入额领导干部直接办案同样需要承担相应司法责任,凡适用于普通检察官的有关办案方面的司法责任制度均适用于入额领导干部。要建立入额领导干部直接办案公开机制,通过内外部加压和监督促进入额领导干部直接办案要求真正落实。

  

  明确实质要求是入额领导干部带头办案的核心

 

  “为什么强调入额领导干部要办案,真正落实检察官办案责任制只是其中的应有之义,更重要的是要充分发挥入额领导干部办案的引领示范作用,提升检察工作的新水平和新高度。”

 

 

 

 

  曹坚

 

  张军检察长强调,领导干部办案不是把自己当成简单办案力量,而是要通过办理疑难、复杂、有影响性案件,总结办案经验,发现深层次问题,预防、解决检察管理、司法办案中的问题,带动整个队伍提升能力水平,这指明了入额领导干部办案工作的意义和方向。入额领导干部办案工作如何深入落实,还需把握意义、形成机制、破解难题。

  强调入额领导干部办案对检察事业意义深远,绝非一时之作,而是必须常抓不懈的重要工作。一是落实检察体制改革的重要举措。检察机关入额领导干部必须办案是检察业务新发展的必然要求。长期以来,带有领导身份的检察官,较少直接办案,多以听取汇报、书面审批、会议决策等带有浓厚行政管理色彩的形式接触案件,对案件的处理缺乏亲历性和完整性,难以保证检察办案工作的科学性、严肃性和客观性,也弱化了检察机关的司法属性。二是提高领导管理水平和科学决策的重要途径。入额领导干部不办案,难以切身触碰到实际案件中的各种问题,只有亲自办案,加深体会,方能明察检察办案中可能遇到的各种程序、实体、机制等问题,为提高业务管理和工作决策水平夯实基础。三是深化检察工作司法属性的重要标志。检察机关人员分类管理,对入额的检察官和行政人员采取不同的考核管理方式,是彰显检察工作司法属性的重要措施。

  要积极把握入额领导干部办案机制的科学引领方向。为什么强调入额领导干部要办案,真正落实检察官办案责任制只是其中的应有之义,更重要的是要充分发挥入额领导干部办案的引领示范作用,提升检察工作的新水平和新高度。入额领导干部既要积极主动办案,更要善于在案件办理过程中有效激活入额领导干部办案机制的引导、宣传、示范、教育功能。一要争取办理本辖区具有典型性或代表性的案件。最高检特别强调对典型案例的挖掘,通过发布指导性案例或典型案例科学指导全国检察机关的业务工作。各地检察机关也会在工作中遇到不少本辖区内具有典型意义的案件,入额领导干部对此类案件要有相当的敏锐意识,及时介入,亲自办理,高度重视,彰显良好办案效果。二要及时总结办案中的经验教训。入额领导干部要有比一般承办检察官更加宽广的视野,这是职责所系,理当主动加压,向前一步,而不是止步于就案论案。三要言传身教、润物无声。入额领导干部具有双重身份,不是一般意义上的承办人,领导通过办案,怎么解决疑难复杂问题,怎样挖掘案件中的深层次问题,如何借助具体案件有效延伸检察办案的监督职责等等,均体现出对重点检察工作和业务发展的导向作用、示范作用。

  要明确界定入额领导干部办案机制的实质要求。入额领导干部办案必须真抓实做,踏铁留痕,不能以任何形式主义的做法取代真正意义上的检察官办案。实践中,要注意明确规定入额领导干部办案的实质要求,切忌走样走偏。一忌挂名办案。不能为了完成办案数的指标要求,名义上是承办人,但不直接处理案件,实际上是由其他员额检察官或助理完成。不能将协助办案与替代办案相混淆,领导办案应当配备助手,但必须对案件的实质性处理直接负责。二忌蜻蜓点水。亲自办案应当做到全流程参与,提审、阅卷、撰写法律文书、出庭公诉等重要诉讼环节不能由他人代劳。三忌避重就轻。入额领导干部办案要真正起到示范、引领作用,如果专门挑选没有难度和挑战性的案件当然也就无法体现入额领导干部办案机制的积极作用。四忌轻重失衡。“四大检察”“十大业务”,是最高检确定的新时代检察业务工作的基本格局,按照做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察的工作要求,逐渐形成覆盖全面、种类齐全、数量匹配、协调发展的检察办案发展趋势。入额领导干部办案,要结合业务种类和特点,擅抓重点,补足短板,特别是要抓好目前相对薄弱的民事、行政、公益诉讼检察办案工作,以领导效应积极促进检察业务全面协调科学发展。

  要科学确定入额领导干部办案机制的合理内核。入额领导干部办案机制要行稳致远,形成良性运作,内容要素科学合理是关键。有些地区的检察机关已经制定出台指导入额领导干部办案机制的规定,取得了较好的效果。归纳起来,一套较为完善的入额领导干部办案机制应该大致涵盖如下基本要素:一是科学界定办案的内涵。哪些工作是检察办案,哪些工作是检察事务性工作,各地检察机关掌握的标准并不统一。还是应当从案件的核心属性出发,从案件流程依托的诉讼程序着手,进一步界定清楚办案的概念内核。二是合理确定办案的数量。不同层级的检察机关有各自相应的职责,不同层级检察机关的入额领导干部也肩负着不同的领导责任。一般而言,基层检察机关的入额领导干部要求办理的案件数量相应要多一些,上一级检察机关的入额领导干部办理的案件数量可以相对少一些,这也符合当前案件的数量主要在基层检察机关由基层检察官办理的实际情况。入额领导干部办案既要体现办案的常态化,又要在办案之余做好业务管理和队伍管理的重要工作,合理平衡好办案和管理之间的关系显得极为重要。入额领导干部的办案数量可以先确定一个最低基数,基数以上根据实际工作需要加以动态平衡。三是配套相应的考核管理办法。对入额领导干部办理的案件情况也要纳入常态化管理,对办案绩效进行测算分析,及时发现问题提出改进建议。入额领导干部办理的案件要有所侧重和选择,因此办案的直接效果和间接效果均应纳入评价体系。例如,在公益诉讼案件的办理中,对于丰富发展公益诉讼的具体领域有无起到先导性的作用。考核管理的目的在于保障发挥入额领导干部办案机制的积极作用,激发入额领导干部办案的主观能动性,进而实质性地提高检察业务工作的水准。